نقدی بر قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب ها مصوب چهارم اردیبشت 96

31 مرداد 1396 - 11:00 dsfr.ir/ji2we

نقدی بر قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب ها مصوب چهارم اردیبشت 96
visitoiran.com
تالاب انزلی

نقدی بر #قانون حفاظت، احیاء و #مدیریت #تالاب ها مصوب چهارم اردیبشت 96 به قلم امیرعبدوس، دانش آموخته دکترای حقوق محیط زیست.

حقوقدانان ایرانی یک مثل معروف دارند که می گوید: "قانون بد از بی قانونی بهتر است." این جمله چقدر مورد قبول شماست؟ ده ها سال عدم وجود قانون خاص برای حفظ وضعیت اکولوژیکی تالاب های کشور، تقریبا تمامی تالاب های داخلی و حتی برخی از تالاب های ساحلی کشورمان را به ورطه ی نابودی کشانید.

تصویب لایحه قانونی حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب های کشور در اردیبهشت ماه امسال را شاید بتوان در ظاهر یکی از عملکردهای قابل دفاع دولت یازدهم در زمینه حفظ محیط زیست دانست. اما تاریخچه ی این قانون و نقاط قوت و ضعف آن چیست و آیا این قانون می تواند آنگونه که نامگذاری شده متضمن حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب های کشور باشد؟

اصل 47 قانون اساسی، دریاها، دریاچه ها رودخانه ها و سایر آب های عمومی را در زمره انفال و در اختیار حکومت اسلامی اعلام نموده تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. طبق این اصل تفصیل و ترتیب استفاده از انفال را قانون معین می کند. تا قبل از تصویب قانون فوق الاشاره، تنها حکم قانونی تعیین کننده در این زمینه ماده 16 قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست بود که کلیه تالاب های متعلق به دولت را در اختیار سازمان حفاظت محیط زیست دانسته و نحوه بهره برداری از آن ها را نیز موکول به اندراج در آئین نامه اجرایی این قانون نموده بود لکن این آئین نامه در این خصوص دارای سکوت معناداریست.

ردپای قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب های کشور را می توان از مردادماه 1390 در مجلس شورای اسلامی یافت. زمانی که زنگ خطر خشک شدن دریاچه ارومیه که از سال ها پیش به گوش متخصصین محیط زیست رسیده بود به چشم نمایندگان آمد. اولین اقدام در این زمینه "طرح انتقال آب برای نجات دریاچه ارومیه از خشک شدن" در قالب یک ماده واحده بود که بعلت فقدان توجیه فنی و اقتصادی و اجتماعی به تصویب نرسید.

در گام دوم طرح دیگری تحت عنوان "طرح پیشنهادی مدیریت تالاب های کشور با تاکید بر دریاچه ارومیه" در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی و با مشارکت کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست و پروژه بین المللی حفاظت از تالاب ها در 20 ماده و 6 تبصره تهیه و در پاییز همان سال تقدیم هیئت رئیسه مجلس شد که به دلیل نزدیکی به پایان کار دوره هشتم مجلس مورد توجه کافی واقع نشد.

گام سوم را چند تن از نمایندگان مجلس در آبان ماه 1391 با تهیه و تقدیم طرحی موسوم به "طرح نجات و احیاء دریاچه ها و تالاب های کشور" در قالب ماده واحده و 6 تبصره و با قید دوفوریت برداشتند. که اینبار به دلیل نقاط ضعف و نواقص متعدد، دولت درخواست تقدیم لایحه نمود. سازمان حفاظت محیط زیست مسئول تهیه این لایحه شد و از دل کارگروهها و جلسات کارشناسی، دو خروجی به تصویب دولت رسید: نخست "آئین نامه نحوه حفاظت، احیا و مدیریت تالاب های کشور" در 6 ماده و 4 تبصره مصوب 2/4/94 هئیت وزیران و متعاقبا "لایحه حفاظت، احیاء، و مدیریت تالاب های کشور" با3 ماده و یک تبصره مصوب 20/2/94 هیئت وزیران که در تاریخ 8/4/94 تقدیم مجلس شد.

در نگاه اول، نظر به تشابه اسمی لایحه و آئین نامه اجرایی، اولین شبهه ای که مطرح می شود چرایی تصویب آئین نامه اجرایی یک قانون دو سال قبل از تصویب قانون آن در مجلس است. اما روند تصویب این دو و وجوه مشترک آنها نشان می دهد که دولت به دلیل تعجیل در رفع خلاء بی قانونی بدوا تلاش نموده آنچه در حدود اختیارات خود دارد در قالب آئین نامه به تصویب رسانده و سپس سایر ملزومات قانونی را در قالب لایحه از مجلس دریافت نماید.

لایحه دولت بسیار خلاصه بود. صرفا 3 ماده و یک تبصره: ماده 1 لایحه هرگونه بهره برداری و عملیات عمرانی، معدنی، صنعتی و کشاورزی، اقتصادی (صرفا) در بستر تالاب را مستلزم رعایت ضوابط پایداری تالاب ها نموده و مهلت شش ماهه برای تهیه این ضوابط به دولت اعطاء نموده است.

ماده 2 و تبصره آن نیز مبتنی بر ضمانت های اجرایی کیفری و حقوقی مشتمل بر جریمه و جبران خسارات وارده به تالاب ها با سازوکار واریز و برداشت از صندوق ملی محیط زیست است. ماده 3 نیز بر معافیت سازمان حفاظت محیط زیست از پرداخت هزینه دادرسی در این گونه پرونده‌ها دلالت دارد.

صرفنظر از اینکه مفاد لایحه دربردارنده عنوان پرطمطراق آن نیست، دایره شمول لایحه نیز که در ماده یک صرفا به بستر تالاب محدود شده از کارایی آن برای حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها به شدت کاسته است. چرا که عمده معضلات تالاب های کشور مربوط به طرحها و اقداماتی میشود که در حوزه آبخیز تالاب ها به موضع اجرا گذاشته شده و اتفاقا بستر تالاب ها به لحاظ وجود پشتوانه های قانونی قبلی اغلب از دخالت و دست اندازی مصون مانده‌ و نیاز چندانی به قانون جدید نداشتند. لایحه حتی تعریف مشخصی از تالابها نیز ارائه نکرده و اساسا فاقد شکل و سیاق معمول در تدوین قوانین خاص است.

مجموعه ایرادات شکلی و محتوایی فوق در تجمیع با نظرات مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی و کارشناسان خبره امر منجر به تغییرات اساسی در لایحه شد و نسخه اصلاح شده لایحه با 11 ماده و 9 تبصره در دستور کار کمیسیون ها و سپس صحن علنی مجلس قرار گرفت. اما مطابق روال معمول عبور لوایح محیط زیستی از پیچ و خم راهروها و کمیسیون های مجلس با تغییرات گسترده ای همراه بود.

قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب های کشور مصوب چهارم اردیبهشت 96 که در 5ماده و 3 تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است هرچند نسخه مضیّق پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی هم محسوب نمی شود اما می توان آن را نسخه موسّع لایحه تقدیمی دولت دانست.

مشکل اساسی لایحه مبنی بر محدودیت دایره شمول آن به بستر تالاب ها در ماده یک قانون، رفع شده و این ماده هرگونه بهره برداری و اقدامی که منجر به تخریب و آلودگی غیرقابل جبران تالاب ها گردد را به تشخیص سازمان حفاظت محیط زیست ممنوع اعلام می نماید.

بنابراین دایره شمول آن می تواند تمامی حوزه آبخیز تالاب را در بر گیرد. اما این قانون از حیث موکول شدن اجرای آن به آئین نامه ها و دستورالعمل های بعدی شباهت زیادی به آئین نامه نحوه حفاظت، احیا و مدیریت تالاب های کشور (مصوب 1394) دارد. بعبارتی قانونی که از گام اول طراحی تا تصویب آن شش سال زمان صرف شده، حالا برای اجرا هنوز باید در انتظار تهیه و تصویب 3 آئین نامه و دستورالعمل معطل باقی بماند.

نخست آئین نامه جلوگیری از تخریب و آلودگی غیرقابل جبران تالاب ها با مهلت شش ماهه برای تصویب در هیئت وزیران که در تبصره ماده 1 تصریح شده است. دوم نیاز آبی زیست محیطی تالاب ها و بدون قید مهلت که بایستی توسط سازمان حفاظت محیط زیست تعیین و به وزارت نیرو ابلاغ شود و سوم فهرست گونه های غیر بومی که هر دوسال یکبار باید توسط سازمان حفاظت محیط زیست تعیین و ابلاغ گردد.

تمام ماجرا به عدم جامعیت قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب های کشور ختم نمی شود! آئین نامه نحوه حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب ها که دو سال پیش ابلاغ شده نیز با شدت بیشتری به این وضع دچار است.

آئین نامه فوق موکول به تهیه، تصویب و ابلاغ 8 مدل از این دست مصوبات و دستورالعمل هاست که عبارتند از:

  1. تعیین حد بستر تالاب ها با مهلت 2 ساله و با مسئولیت وزارت نیرو که باید به تایید هیئت وزیران برسد (ماده 3 آئین نامه)
  2. تعیین نحوه تخصیص حق آبه تالاب ها از رودخانه های بالادست که متناوبا با مسئولیت وزارت نیرو باید به تصویب شورایعالی آب برسد (ماده 3 آئین نامه)
  3. تعیین نیاز آبی محیط زیستی تالاب های بحرانی و خسارت دیده و رودخانه های بالادست با مهلت یکساله که قرار بود با همکاری سازماان حفاظت محیط زیست و وزارت نیرو تهیه شود (تبصره ماده 3)
  4. تعیین نیاز آبی محیط زیستی سایر تالاب ها با مهلت دوساله که میبایست به ترتیب فوق انجام شود (تبصره ماده 3)
  5. راهبردها و برنامه عمل ملی حفاظت و احیاء تالاب ها با مهلت شش ماهه و با مسئولیت سازمان حفاظت محیط زیست و مشارکت وزارتین نیرو و جهاد کشاورزی که باید به تصویب هیئت وزیران برسد (ماده 4 آئین نامه)
  6. برنامه مدیریت زیست بومی تالابها با اولویت تالابهای بحرانی و خسارت دیده با مهلت دوسال پس از تصویب راهبردهای فوق (ماده 5 آئین نامه)
  7. فهرست تالاب های بحرانی و خسارت دیده با مهلت شش ماهه و بازنگری دوساله با مسئولیت سازمان حفاظت محیط زیست (تبصره 2 ماده 5 آئین نامه)
  8. برنامه کشاورزی پایدار و سازگار با محیط زیست در حوزه های آبریز تالاب های بحرانی و خسارت دیده با مهلت دوساله و با مسئولیت وزارت جهاد کشاورزی (ماده 6 آئین نامه)

نکته قابل توجه در مقایسه قانون با آئین نامه مصوب 94 سردرگمی در خصوص تعیین نیاز آبی تالاب هاست. تبصره ماده 3 آئین نامه دو سال به سازمان حفاظت محیط زیست مهلت داده بود تا با همکاری وزارت نیرو، نیاز آبی تالاب ها را تعیین کند فلذا در زمان تصویب این قانون با عنایت به گذشت دو سال از ابلاغ آئین نامه قبلی انتظار میرفت نیاز آبی همه تالاب های کشور تهیه شده و در قانون بدان اشاره می شد.

لکن باز هم این مهم موکول به تعیین آن توسط سازمان حفاظت محیط زیست گردیده و طرفه اینکه وزارت نیرو در این قانون بر خلاف آئین نامه قبلی نقشی در تعیین حقابه ندارد و صرفا ملزم به تخصیص و تامین آن شده است. حقابه ای که وجود یا عدم وجود خارجی آن در حوزه آبخیز در هاله ای از ابهام است و اطلاعات علمی و میدانی برای تعیین این نیاز آبی نیز در اختیار دستگاه تعیین کننده این حقابه نبوده و نیست.

اما نقطه قوت قانون فوق را می توان در ماده 4 آن جستجو کرد. این ماده متضمن ضمانت های اجرایی است. ضمانت اجرایی حقوقی برای جبران خسارت تخریب تالاب ها و ضمانت اجرایی کیفری از نوع جریمه به میزان سه تا پنج برابر خسارت وارده و در صورت تکرار به میزان شش تا هشت برابر خسارت وارده در این ماده معین شده است. صندوق ملی محیط زیست نیز در تبصره این ماده محل دریافت وجوه و درآمدهای این قانون تعیین شده تا این وجوه برای جبران خسارت وارده و حفاظت و احیاء و مدیریت تالاب ها هزینه شود.

دیدگاه شما

CAPTCHA
این سوال برای تشخیص اسپم نبودن می باشد.
2 + 1 =
این سوال برای تشخیص اسپم نبودن می باشد.
1